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环保产业的环境法律体系研究

发布日期:2015-09-17 13:09:46   阅读次数:495

一、环境保护产业化的环境法律支撑


  1. 环境法律制度是市场经济条件下环境保护的重要基础

  市场经济是人类发展历史上非常重要的一种生产方式,现在似乎已经成为人类文明走向现代化所必然选择的经济模式。但是市场经济有其明显的缺陷。在市场中,每个经济主体在进行资源交换的时候总是以追求个体利润最大化为终极目标的,但是,个体的理性行动最终可能导致的是集体的非理性结果,出现类似哈丁的“公地灾难”悲剧。而且在自然资源和环境保护等方面还存在市场失灵现象,解决这些问题的理想对策是建立制约机制,即通过制定法律,规范市场主体的行为。

  法律是一种直接规范人类行为的手段。作为社会的强制性行为准则,法律对社会、经济及学问的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的重要作用。法律通过其授权性和义务性规范内容,引导人们选择发展法律规范所倡导的行为,避免采取或从事法律所反对和禁止的事项。法律的这种规范作用,直接指领着公众的行为取舍。法律的社会作用则直接或间接地通过对经济、政治、学问思想等领域发生作用,维护社会、经济、精神文明等方面的良好秩序。法律的权威性特点使其自产生起就成为治理社会、行为规范的最基础手段,为社会的经济活动提供充分的保护,为社会秩序提供了强制维护,使人类的文明得以延续。

  环境法律制度当然也具有法律的上述作用。自上世纪60年代以来,各国都加大了环境立法力度,有关环境立法的数量和调控的范围越来越多和广,环境法已成为一个独立的法律部门。其总体目的在于保护改善环境,协调环境与发展关系,实现可持续发展战略。

  2. 环保产业离不开环境法律的规范、引导和保障作用

  环保产业是环境保护的技术保障和物质基础,是适应市场经济条件下环境保护发展的新兴产业,其目的在于解决日益严重的环境问题。因此,环保行业从产生起就具有公益性质。环保行业的社会公益性决定了该产业必须依靠政府法律的支撑。在环保产业的体制框架中,法律的基础作用可以促使、引导越来越多的企业进入环保市场。

  (1)法律可以创造新的市场

  一般认为,法律可以创造新的市场,例如,排污交易制度创设了排污交易市场,废弃物综合利用制度创设了废弃物交易市场,环境影响评价制度、许可证制度培育了环境咨询服务市场,污染集中治理、环境保护“产业化、市场化、专业化”发展政策直接推动了环保产业市场的发展。可以说环保产业的发展对政府和政策、立法有着极高的依赖性,无论是废弃物处理、绿色产品、清洁技术、还是环境服务业都离不开政府的政策和法律支撑。这也是为什么环保产业常常在环境立法发达的国家发展水平较高的原因,因为在这些国家中,至少是迫于法律的压力或政策的刺激,使企业对环境保护总体价值和经济价值有着比较全面的认识,认识到拥有环境友好产品,就是取得了重要而有利的竞争地位,环保产业也就有着非常强的发展动力。所以,环境保护方面的法律创造的良好氛围,引领、保障了环保产业的健康发展。

  (2)环境法律制度在环保产业的发展中具有引导和保障作用。

  强大的经济实力和先进的技术对支撑环境保护事业而言非常重要,但是经济实力和先进技术本身并不一定会对环境保护的产生积极贡献,有时甚至可能所起的作用正好相反,只有在健全的环境法律制度的指引下,环境保护的这个重要支撑因素才可能发挥良性作用,因为只有在环境法律制度的约束和引领下,有利于环保产业健康发展的环境才可能出现。政府部门通过法律制度调控手段,能够培育、扩大环保市场,鼓励、引导越来越多的多种所有制企业进入环保产业领域中来,进行环境保护的投资、服务和经营活动。

  环保产业是一个政策引导型产业,政策和法规及其实行情况对环保产业的发展起着决定性作用。例如,有关环保技术和产品的推广使用对政策和法律就有着很大的依赖性。由于环保技术要增加一定的投资,因此即使是在工业发达国家,这种技术的采用常常也是通过制订严格的环保排放标准实现的,也由于强化了对超标的惩罚措施而使企业逐步发展到自觉地使用环保技术。法律制度的规范作用有利于加强环保市场的监督管理。任何一个产业发展,离不开市场的发育和完善,任何市场又都需要在良好的法制环境下运作。目前,我国环保产业市场还没有发育成熟,尚未形成统一开放、规范有序、平等竞争的环保市场环境,在一些地方和部门还存在着严重的地方保护、行业垄断行为、假冒环保产品的现象,阻碍了环保产业的健康发展。这就要求政府部门通过立法和政策,逐步建立起环保产品、环保工程、环保设施运营、环保咨询服务等监督管理制度,监督、规范环保产业市场,为环保产业健康发展营造良好的市场环境。


  二、国内外环保产业法律制度现状


  1.国外有关环保产业方面的法律制度现状

  国外(主要指欧美日等发达国家,因为他们的环保产业比较发达,有关法律制度也较成熟)环保产业的立法主要是关于废弃物(污水)处理、回收利用,环境标志,环境税费和投资等方面的规定。主要的法律制度包括:

  (1)源削减制度。源削减是从源头减少污染的简称,是与“末端控制”相对的污染预防制度,有国家称其为“废物减量化或最少化”,也有的国家将其纳入“清洁生产”范畴。美国1990年10月美国国会通过了从源头防止污染源的排放、实施预防技术(清洁生产)的《污染预防法》,该法宣布源削减政策和源削减方面的鼓励和限制性措施,授权美国国家环保局设立年度奖金项目以奖励实施源削减成绩显著的企业或富有创新性的源削减项目。这是美国首次通过立法来肯定以预防污染取代长期采用的未端治理为主的污染控制政策,其目的就是要把减少和防止污染源的排放作为全美环境政策的核心。1991年2月美国环保局(NEPA)发布了《污染预防战略》,其后,联邦和州政府相继制定了大量有关源削减的法律、行政规章和地方法规,源削减制度在美国逐渐发展完善起来。日本1993年制定的《环境基本法》明确规定将对环境的负荷减少到最低限度。欧共体理事会1996年9月通过了将源削减具体化的《污染综合防止指令》,该指令第一条规定,必须采取旨在预防或减少各种装置向空气、水和土地排放污染物的措施。第9条规定,许可证必须包括采取最佳可得技术(BAT)、有效利用能源条款,包括不引起严重污染、避免或尽量减少废物产生、采取预防事故的措施。源削减制度的确立,使环境法领域又围绕其出现了一些新的制度,如环境标志制度、黑名单制度、环境审计制度等。

  (2)环境标志制度。所谓“环境标志制度”,或称绿色标志制度、生态标志制度,是指政府、国际组织、或非政府组织按照一定标准和程序在其认定的环境友好产品,即在生产、使用等过程都不会对环境产生负担的产品上加盖特定标记的规则。自从德国1978年率先采用蓝天使制度以来,已有数十个国家实行了环境标志制度。日本有“生态标志(Eco-mark)制度”、法国有“NF环境”、加拿大实施了“环境选择方案”(ECP)、澳大利亚推行“环境选择制度”。 为了推动包装废弃物的回收再生和重复使用,欧洲设计了一组包装回收象征性标记,供包装商将其标示在包装主要面。这些标志包括:可以重复周转再用的包装标记、可以回收再生(再循环)的包装标记、使用再生材料超过50%的包装的标记以及绿点标记(GreenDot)等。环境标志制度已经成为国际贸易中越来越有影响的一项制度,对环保产业的发展有着重要的导向作用。

  (3)黑名单制度。“黑名单”制度,是指为保护环境、控制污染而实行的严格禁止或限制消耗资源多、污染重的落后产品、工艺、技术和项目的法律制度,这是一种通过限制规定间接鼓励环保产业的制度。在这一制度上欧盟国家走在前列。在产品方面,除爱尔兰外,其他所有欧盟成员国都参加了《关于在洗涤和净洗产品中限制使用某些洗涤剂的欧洲协定》,多数国家都有相应的国内立法保证该协定的贯彻实行,一般都禁止销售生物可降解性少于80%的阴离子洗涤剂。在工业方面,以比利时为代表的一些欧盟国家严格限制制糖厂、钢铁厂、造纸厂、乳品厂和金属加工厂等工业企业向地表或地下排放废水和废液。法国和德国则对危险、有害或不卫生的工商业建筑物的坐落地点进行严格控制。在工艺方面,为减少水受事故性污染的危险,除法国和意大利外,所有成员国都有关于管理贮存槽中存放的污染物的法律或其他形式的控制。

  (4)环境税费制度。环境税费制度包含环境税和环境费两方面的内容。环境税指国家为保护环境资源而凭借其主权对特定对象征收或进行减免的税种。环境费是指根据“污染者负担”原则和环境资源有偿使用原则,由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及供求关系所收取的相当于其全部或部分价值的货币补偿。它总体上分为向环境中排放污染物、利用环境纳污能力的排污收费和开发、利用自然资源的资源补偿费两种。环境税费的目的主要有两个:激励作用和筹集资金。据OECD1994年完成的一项研究报告显示,世界上许多国家都实行了环境税费制度,征收范围涉及空气污染、飞机噪声、土壤保护、固体废物、污水排放等。日本1993年《环境基本法》第22条规定了环境税、赋课金等为实施环境保全的经济性诱导措施的调查和研究。根据《防止公害事业费企业主负担法》规定,已经或将要在某地从事事业活动、并确实已成为该领域内水污染防治事业所防止的水污染的原因的事业者,应当全部或部分承担国家或地方团体为防治其事业活动所造成的水污染而从事的活动或修建的设施所支出的费用。1997年欧盟专门制定了《关于利用绿色税和费的报告》,以阐明在内部市场引入各种不同形式的环境税的法律范围和框架。OECD各成员国普遍实行燃料差别税政策,对含铅汽油征收环境消费税,如瑞典对汽油实行差别税,使1993年含铅汽油税率比无铅汽油高0.51瑞典克郎/公升;美国《环境对应、补偿及责任法》即超级基金法通过对化学工业的专项税收设立了一笔巨额基金,用于污染地点的调查和清理行动;美国、日本、德国、挪威、荷兰等国都有排污收费的规定,如凡向水体排放污染物的单位或个人,要根据其排放污染物的种类、数量、浓度、危害性等缴纳排污费,超标排污属违法行为,除加倍收费外,还要给予罚款、吊销排污许可证等行政处罚。加倍收费的数额根据超标情况以及污染物危害大小等因素,在收费标准中作出规定;行政处罚决定则由环保机关依法作出。对于严重超标违法者,各国一般予以重罚,如美国1987年修正后的《联邦水污染控制法》规定对超标违法者最高可处以250万美金的行政罚款。

  (5)政府财政补助制度。政府财政补助制度即政府补助污染控制者部分或全部污染控制费用的制度。例如,欧共体关于处置废油的75/439指令第14条就规定,(国家)对作出服务的从事收集和处置废油的企业可以给予补偿。实践中,财政补助的具体形式主要包括:

  ①在研制污染防治技术或设备、或修建污染防治设施时,政府以实物或现金方式给予资助。如日本《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都分别规定:对企业修建烟尘、污水处理设施,提供必要的资金和技术帮助;美国《联邦水污染控制法》规定:“凡修建经环保局长批准的污水处理工程,可自联邦政府得到相当于总投资额75%的联邦补助金”;德国也规定,业主自己修建污水净化装置,经批准可得到政府的援助资金,资助额一般为建设费用的20—50%。

  ②政府以优惠利率向企业或个人发放污染防治贷款。日本使用长期低息贷款的数量非常大,利率比市场利率底1-2%,偿还期限一般为十年。这些贷款的绝大部分是提供给中小企业用于公海防治设施。

  国外的这些环境法律制度,在保护环境,促进环保产业方面起了重要的作用。这些法律制度,有些已经被我国吸取借鉴过来了。

  2.我国发展环保产业的环境法律制度

  我国环境保护基本法《环境保护法》从总体规定了若干有利于环保产业发展的法律原则和制度,如环境保护同经济建设、社会发展相协调原则、奖励综合利用原则、“三同时”制度、环境影响评价制度、征收排污费制度、环境标准制度。在环境保护单行法和其他部门法中,对不同环境因子的保护进一步或更全面的规定了涉及环保产业的内容,如《大气污染防治法》规定了淘汰落后生产工艺和设备制度,该法第15条要求企业优先采用能源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺;《水污染防治法》提出了结合企业技术改造防治水污染、排污与超标排污“双收费”、重点污染物排放总量控制、集中处理城市污水、淘汰落后生产工艺 和设备等制度;特别是1996年4月施行的《固体废物污染防治法》提出了减量化、资源化和无害化的原则,鼓励清洁生产,规定了限期淘汰落后生产工艺、设备、国家危险废物名录、行政代处置(履行)制度,对环保产业中包括环保设备、环保技术和废物处理市场等方面产生了重要的推动作用。目前我国还正在抓紧制订直接与环保产业相关的《清洁生产法》。为了配合环境基本法和单行法,我国还制订有与环保产业行政规章和环境标准,如《环境工程设计证书管理办法》、《环境污染防治工程专项设计资格证书评审办法》、《环境保护最佳实用技术推广管理办法》、《环境保护产品认定管理暂行办法》、《环保标志产品认证管理办法》等。除了这些和法律法规以外,我国还在其他部门法中包含有保护环境资源、促进环保产业的规定,1997年修订的《中华人民共和国刑法》为“破坏环境资源保护罪”设立了专节,各种经济法规中,如《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等能源法对发展清洁能源技术、节能技术、提高能源利用效率和经济效益,保护环境都有专门的规定。

  我国的环境管理法律制度的核心目的是采取防范措施和加强环境管理,力求不产生或少产生对环境的污染和破坏。主要内容包括:环境规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标志制度、环境标准制度、环境许可证制度、污染物总量控制制度、环境认证制度、限期治理制度、污染集中控制制度、废物代处置制度、排污申报登记制度、限期淘汰制度。


  三、健全环保产业法律制度体系思路


  1.健全环保产业法律制度体系的现实背景

  随着中国加入世贸,经济全球化也对我国经济发展产生越来越大的影响。一方面,目前诸多国际贸易法律都补充或强化了各种专门的环保条款,国际社会、国际组织和联合国有关机构都已制定了范围广泛的国际环境公约和法规规定,其中我国政府已参加了近30个国际公约。这就要求我国抓紧落实国际环境公约的国内立法,实行环境标准,承担保护全球环境的义务和职责。另一方面,在贸易自由化过程中,环境标准与法律关系到国际贸易中的市场准入和出口产品的竞争力,标准和法律是技术贸易壁垒中的一个基础性问题。由于发达国家拥有先进的环境技术、严格的环境法律制度和标准,常常以保护资源和环境为理由,提高其国内市场产品的环境标准,对进口产品设置形形色色的“绿色壁垒”。根据世贸的国民待遇原则,我国产品如果按现有国内标准实行,就存在很大的隐患,即宽松的标准会使我国的商品难于进入国际市场,却反而会使国外对人有害的产品、甚至是污染向我国转移,这将十分不利于中国的经济发展。另外,加入WTO后,我国对外开放将步入新的阶段,环保市场,特别是环保产品市场、环境服务市场和投融资市场将全面对外开放,涉外环境投资、技术转让和贸易服务将明显增多,这就要求加强环境法律制度建设,为对外开放创造良好法律制度环境,既引进国外先进技术成果又防止污染转嫁。面对挑战和机遇,我国环境保护必须迅速地与国际接轨,抓紧建立健全环境法律制度体系,推动我国环境保护事业。

  2.健全环保产业法律制度体系若干建议

  (1)加强立法规划性,创造条件制定环保产业综合法规

  在构建环保产业环境法律体系中,最基础的是科学地制定引导环保产业发展的综合性法律制度。环保产业结构非常松散性,包括多个行业,涉及多个部门,因此有关的法律政策一般很零散,统一协调性较差。应当加强环保产业立法的系统性和规划性研究,按照可持续发展原则协调不同法规、政策之间有关环境保护、环保产业的关系。较现实的解决方法是制定发展环保产业的综合性和引导性法律—“中国环保产业管理条例”,统一环保产业方面的基本含义和范围,确立发展环保产业的目标、方略和政策制度,规定政府在发展环保产业上的责任,明确环保企业享有的权利和承担的义务。使今后有关环保产业的法律制度能够保持统一协调性、系统性和可预测性。

  (2)环保产业法制建设应遵循的原则

  任何法律制度的制定都是根据法律制度的目的和特点要求,遵循着一定的原则。环境法律制度是为了保护、改善环境质量,保障人体健康,促进社会发展进步,环境法律制度反映了人与环境,环境与发展的关系。在制定环境法律制度包括有关环保产业的规范时,首先当然应当遵循一般法律制度和环境法律制度的制定原则,如符合社会、经济、生态和科学原则、可持续发展原则等,其次,也要注意我国发展环保产业对立法需要的现实情况,按照产业特点确立遵循原则。以下是制定环保产业法律制度时应当特别注意的原则。

  ①符合市场经济规律和市场机制原则

  市场经济条件下,有效立法和政策应当充分注意市场经济规律,促进发挥市场的良性作用。所以,环保产业法律制度应符合市场经济规律和市场机制,按照“谁污染谁付费,谁投资谁受益”原则,制定调控环保产业的法律制度和经济政策,明确环保企业的权利利益,采用鼓励和限制方式,使市场对生产、消费施加有利于环境保护的影响。例如,对污染、高耗能、效率低下的企业、产品、设备,规定限期淘汰,按照排污费用高于污染处理成本原则建立排污收费支撑政策征收税费,将环境成本内部化,使能耗高、资源浪费大、污染严重的企业和产品生产成本提高;对绿色企业、绿色产品,给予税费优惠、财政补贴等政策,降低其生产成本和销售价格,这样就可以利用市场“看不见的手”,推动环保产业发展。

  ②公众参与原则

  广大公众包括企业的参与是环境保护社会公益性的需要,同时也是环境法制建设的重要保证,立法和政策制定的科学性与法律制度实施的可行性,一般都离不开公众群体的广泛全面参与。这项原则的含义是指在法规、政策制定和实施过程中贯彻公众参与原则,即在制订法规、政策规划和框架时,针对性征集特别是有关企业的建议,建立法律制度实施情况的反馈系统,收集企业和公民对生效法律的意见,以利今后修正。

  (3)环境法律制度创新

  制度是人为设定的社会游戏规则,社会的演进将影响制度的存在环境,由此会导致制度的变迁。在我国现今社会主义市场经济体制下,环境保护的市场化发展成为必然,相应地,国家原有环境法律制度也要进行调整,并制定新的符合新形势的制度,建立新的环境法律制度体系。环境法律制度创新中,可以采取一些顺应时代要求的环保产业法律制度。

  ①强制回收制度

  为了保护环境,有效发展经济,我国法律已经规定对机动车、消耗臭氧层物质等设备、产品实行强制淘汰制度。但是这项制度在实行中存在缺陷,由于回收管理机制不完善,有些应当报废的设备又被使用者或回收单位转移到乡村等经济落后地区,对受让地环境资源造成新的破坏。在我国经济水平发达地区,环境管理工作较为成熟,环境立法和标准也相对较高,为了防止发生污染转嫁现象,应当规定强制回收制度。该制度包含两层含义:一是强制规定报废设备、产品必须提供给专业废弃物处理单位处置,淘汰物业主和废物处理者都要到管理部门,如环保部门登记备案,政府有关机构同时对专门处理单位加强监管,保证废弃物的资源化、无害化处理;一是规定对部分易于操作的废旧生活物品,如电池、含氟冰箱实行生产者和销售者负责集中回收,再交由专门处理单位处置。强制回收制度的建立,一方面可以保证强制淘汰制度的实行,防止报废、废旧设备和产品造成新的污染,另一方面又能够解决专业废弃物处理单位的原料来源,支撑环保产业发展。

  ②代处置制度

  社会主义市场经济条件下,“三同时”、限期治理等原有环境管理制度存在一定的局限性,“三同时”制度要求各排污单位都要建立使用各自的污染治理设施。限期治理制度,也是从当时点源治理需要出发的,未考虑环境保护产业化、市场化、社会化、专业化发展形势下,污染单位能够利用外部专业的环保设施处置污染的情况。事实上,我国《固体废弃物防治法》已经规定了危险废物行政代处置制度。既然国家已经确立了环境保护的市场化发展方向,在环保产业立法上可以扩大代处置制度适用范围,规定排污企业可以与按照市场化模式运营的专业污染处理单位签订协议,委托专业单位治理产生的污染,委托方支付污染处置费。环保部门则负责监督管理并提供必要服务。

  ③财政补助制度

  在对鼓励环保产业发展的经济政策中,税收优惠和政府财政补助是最主要的。但是税收涉及面广,影响大,不方便作为目前发展环保产业的主要经济政策选择,当前应当选择财政补助方式。政府对扶持产业进行财政补助是非常有效的经济激励手段,很多发达国家都采用了这种方式支撑环保产业发展。国家可以通过设立环保产业发展基金,重点补助两个领域环保产业活动:外向型环保产品、环保设备环境认证和高新环保技术国有化。政府通过这种经济手段引导、提升环保产业发展水平,迎接加入世贸给我国环保产业带来的挑战和机遇。

   制定促进环保产业市场发展的法规和政策,建立健全符合市场经济和可持续发展新形势的环保产业的法律制度体系并强化实施措施,将对形成、规范环保市场,发展我国环保产业提供基础的保证。

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